I patti territoriali costituiscono una delle manifestazioni più recenti della contrattualizzazione dell'attività delle pubbliche amministrazioni. Sono stati preceduti degli accordi di programma previsti dall’art.7 della legge 64/1986, sull'intervento straordinario nel Mezzogiorno; dagli accordi fra amministrazioni e privati, e fra amministrazioni disciplinati dagli artt. 11 e 15 della legge sul procedimento amministrativo (L.241/1990); dalle forme associative e di cooperazione e dagli accordi di programma regolati dal capo VII della legge sulle autonomie locali (L.142/1990).

Le ragioni del crescente ricorso a moduli convenzionali per lo svolgimento di attività amministrative sono a tutti note. Il groviglio sempre più fitto delle competenze amministrative, e dei livelli territoriali di competenza (Stato, Regione, Provincia, Comune), richiede o una drastica semplificazione - strada che è stata imboccata con la legge 241/90 ed ha avuto recenti sviluppi con la seconda legge Bassanini (L.127/1997) - o un coordinamento stretto che solo l'accordo fra gli enti interessati può assicurare. Per quanto attiene, poi, al rapporto fra amministrazioni e privati il discorso è più complesso. A favore della contrattualizzazione giocano da un lato la perdita di legittimazione delle autorità amministrative che si trovano di fronte individui recalcitranti, disposti ad assumere certi comportamenti solo se stabiliti su base convenzionale (e quindi paritaria); e dall'altro, il bisogno di certezza dei cittadini stessi che solo da un patto possono ricevere la garanzia che l'amministrazione adotti certe misure e le adotti entro termini prestabiliti.

I patti territoriali, al pari dei contratti di programma e dei contratti d'area e degli altri strumenti previsti originariamente dal D.L. n. 244/95) e oggi regolati dalla finanziaria del 1996 (L.662/96, art.2 co.203 ss.), poggiano anch’essi sulle stesse motivazioni: ma perseguono un obiettivo specifico, l'obiettivo della promozione dello sviluppo locale attraverso un piano di interventi che individui le attività da porre in essere, i tempi e le modalità, i soggetti responsabili di ciascuna attività, gli impegni di ciascun soggetto, gli eventuali poteri di sostituzione, le procedure di conciliazione e di risoluzione dei conflitti, le risorse finanziarie, pubbliche e private, le procedure di monitoraggio e di verifica dei risultati.

Lo strumento previsto, il patto territoriale, ma anche il contratto di programma o il contratto d'area sconta, l'esistenza di due autentiche barriere di ingresso all'investimento produttivo, soprattutto nel sud.

La prima dipende dalla inefficienza della pubblica amministrazione: i cui poteri di pianificazione urbanistica, autorizzativi, di concessione si pongono come veri e propri blocchi all'iniziativa privata. L'attesa richiesta per ottenere autorizzazioni a lottizzare, concessioni edilizie, nulla osta antisismico, autorizzazioni paesistiche, autorizzazioni sanitarie e ambientali è tale da scoraggiare l'investimento e da orientarlo verso altri lidi (dalla Slovenia al Galles e perché no, al Veneto ed al Friuli).

La seconda barrier to entry è costituita, come è noto, dalla disciplina italiana del mercato del lavoro: strutturata in modo da assicurare il massimo di protezione a chi è all’interno dello steccato (disciplina restrittiva dei licenziamenti, sfavore per il contratto a termine o a tempo parziale, minimi contrattuali, oneri sociali), ma da rendere estremamente difficile l'ingresso agli outsiders. Lo ha dimostrato in modo difficilmente confutabile Pietro Ichino nel suo saggio sul lavoro e il mercato.

Ebbene, gli strumenti convenzionali previsti dalla legge 662/96 dovrebbero incidere su entrambe le barriere. Il patto o il contratto d'area dovrebbe vincolare le amministrazioni contraenti ad adottare sollecitamente gli atti autorizzativi e i provvedimenti amministrativi necessari all'attuazione dell'iniziativa imprenditoriale: sicché l'esercizio delle potestà amministrative entro un tempo prefissato diventa adempimento di un obbligo contrattuale. Lo strumento contrattuale dovrebbe anche legittimare la "deroga alle norme ordinarie di amministrazione e di contabilità e l'accelerazione dei procedimenti amministrativi" (cosi, ad es. la delibera CIPE 21 marzo 1997, n.3.9 lett. B). La C.D. concertazione fra le parti sociali (punto 2.10.1 lett. "A" della stessa delibera) potrebbe autorizzare deroghe ai vincoli del mercato del lavoro, ed operare quindi sull'altra barriera d'ingresso.

I rischi impliciti nel modello sono evidenti.

I patti e i contratti possono essere utilizzati dai sindaci e dagli amministratori locali come un palcoscenico dove rafforzare la propria visibilità, nell'ambito della tendenza alla politica spettacolo che è legata all'esperienza del c.d. partito dei sindaci. I sindacati possono piegare questi strumenti ai fini di autolegittimazione, per compensare, cioè, il deficit crescente di legittimazione presso i lavoratori. Tutto ciò può portare alla redazione di patti e di contratti in cui ciò che contano non sono i contenuti (spesso generici, caotici, velleitari), ma i soggetti che li stipulano.

Ovviamente sarà l'esperienza a dirci se questo strumento offre un efficace contributo all'investimento produttivo nel sud; ovvero se si tratta dell'ennesimo velleitario capitolo della programmazione italiana (questa volta "programmazione negoziata").

Per il giurista viene in rilievo la natura giuridica del patto. Si tratta di contratti in senso proprio o di che altro?

Riteniamo che una riflessione su questi temi da parte del giurista possa contribuire a creare un maggior livello di consapevolezza dei sottoscrittori, sia pubblici che privati, circa le conseguenze d'ordine giuridico e, in particolare, circa le responsabilità che derivano dalla sottoscrizione dei patti territoriali e che una tale consapevolezza possa contribuire al buon esito delle iniziative.

Molti imprenditori e molti pubblici amministratori ritengono purtroppo che i patti territoriali altro non siano che un qualsiasi strumento di accesso ad agevolazioni pubbliche (per molti costituisce soltanto una alternativa ai benefici della legge 488), destinato, come tale, ad esaurire la sua rilevanza ed i suoi effetti principalmente nella sfera privata ed individuale del richiedente.

Ed invece va chiarito che, anche per i soggetti privati, la partecipazione ad un patto territoriale è tutt'altra cosa, molto più coinvolgente ed impegnativa di quanto non sia la presentazione d'una istanza di finanziamento.

Intanto perché ogni sottoscrittore, sia esso pubblico che privato, viene coinvolto nella messa a punto e nella realizzazione d'uno speciale strumento di "programmazione negoziata dello sviluppo del territorio", destinato come tale a produrre i propri effetti ben oltre la propria sfera economico-giuridica, al che consegue l’assunzione d'una forte "responsabilità politica" che, a nostro avviso, il congegno negoziale prescelto, traduce anche in una forte assunzione di responsabilità giuridico-patrimoniale

La natura contrattuale di diritto privato del "patto territoriale", quale risulta disciplinato dalle varie norme che si sono susseguite sull'argomento e, da ultimo, dalla delibera CIPE 21 marzo 1997, si desume da una serie di elementi che sono: la individuazione dell'accordo quale fatto genetico essenziale del patto (il decreto ministeriale di approvazione del patto interviene prima e non dopo la sottoscrizione del patto); l'evidente stato di pariteticità riconosciuto ai soggetti sottoscrittori i quali sono tutti vincolati allo stesso modo "al rispetto degli specifici impegni e degli obblighi assunti per la realizzazione degli interventi di rispettiva competenza

La circostanza che le parti siano ben più di due e che, nella specie, non possa stabilirsi un rapporto di sinallagmaticità fra le prestazioni di ciascuna parte, non esclude la natura contrattuale del negozio ma anzi contribuisce ad individuarne la natura: il nostro ordinamento, come è noto, conosce la figura dei "contratti plurilaterali con comunione di scopo" che la più accreditata dottrina tende a considerare ricorrente non soltanto nei rapporti associativi tipici ma anche in una serie di fattispecie diverse tutte le volte in cui la pluralità delle parti si accompagna alla presenza d'uno "scopo comune" nel senso che la funzione del contratto non si esaurisce con l'esecuzione delle obbligazioni delle parti, essendo tali prestazioni preordinate al conseguimento d'una finalità che trascende gli interessi dei singoli, che è comune a tutte le parti e che, in definitiva costituisce la finalità del contratto.

La materia meriterebbe ulteriori approfondimenti ma quel che ci preme sottolineare in questa sede è che "il contratto nel nostro ordinamento, lungi dall'esaurire la propria funzione nel comporre interessi contrastanti, è anche uno strumento idoneo ad assicurare la realizzazione di interessi comuni a più soggetti.

Cosicché riteniamo che la natura contrattuale del patto territoriale non possa essere posta in dubbio perché le parti sono più di due, ovvero perché non si è in presenza di interessi contrastanti da comporre, ovvero - last but not least - perché le prestazioni assicurate dalle parti gli investimenti cui si sono impegnati i privati, i provvedimenti assicurati dagli enti pubblici territoriali, le deroghe assentite dalle organizzazioni sindacali, etc.) 30110 tutte finalizzate al raggiungimento d 'un interesse comune che consiste nell'obiettivo di promuovere lo sviluppo locale: obiettivo che, a sua volta, costituisce presupposto del decreto ministeriale che precede la sottoscrizione e che è fatto proprio dai sottoscrittori.

A nostro avviso si è dunque in presenza d'un contratto e per di più d'un contratto nel quale l'obiettivo dello sviluppo, da finalità apparentemente soltanto politica, assume consistenza e rango di scopo del contratto con la conseguenza che ogni inadempimento (o ritardato o inesatto adempimento, sia d'una parte privata o pubblica) potrebbe coinvolgere l'inadempiente in responsabilità patrimoniali che, in linea di principio e sempreché sussista l'indispensabile rapporto di casualità potrebbero riferirsi finanche ai danni derivanti dall'eventuale insuccesso dell'intero patto.

Tutto ciò dovrebbe indurre a comportamenti molto prudenti e consapevoli da parte di ciascun sottoscrittore e mette in rilievo la funzione delicatissima che le norme assegnano al cosi detto "soggetto responsabile" cui la delibera CIPE 21 marzo 1997 (punto 2.5) assegna pregnanti funzioni in ordine al coordinamento e, quel che più conta, in ordine all'attuazione del patto.

La norma prevede che siano i sottoscrittori del patto ad individuare il "soggetto responsabile" pur limitando le loro opzioni a tre categorie di soggetti: un ente pubblico, ovvero una società mista all'uopo costituita nelle forme di cui all'art. 22, comma 3, lett. "e" della legge 142/90, ovvero - infine - una di tali società già esistente cui si intenda partecipare.

Gli oneri e le responsabilità di tale soggetto (non a caso, come s'è detto, definito soggetto responsabile) sono davvero enormi perché diverse e complesse sono le funzioni che gli vengono attribuite: esse vanno dall'attribuzione d'un generale potere di rappresentanza degli interessi dei sottoscrittori all'affidamento d'una serie di attività di supporto e di assistenza alle imprese, all'obbligo di svolgere attività di monitoraggio e di controllo delle fasi di attuazione del patto con specifico onere di verificare non soltanto gli adempimenti delle prestazioni promesse dai singoli sottoscrittori "assumendo le iniziative ritenute necessarie in caso di inadempimenti o ritardi" ma anche "la coerenza delle iniziative con l'obiettivo di sviluppo locale a cui è finalizzato il patto: ed ancora, la promozione di conferenze di servizio, l'assunzione di ogni altra iniziativa utile alla realizzazione del patto, la compilazione d'una relazione semestrale sullo stato di attuazione del patto ed infine, ex de libera CIPE del 12 luglio 1996, la formulazione delle richieste delle risorse finanziarie a favore dei singoli beneficiari, la convalida degli stati di avanzamento, etc.

Seppure le funzioni ditale soggetto siano tutte determinate dalle richiamate delibere CIPE e siano in parte ispirate dalle funzioni proprie del "responsabile del procedimento", rimane il fatto che l'attribuzione delle stesse al singolo soggetto prescelto (sia esso ente pubblico ovvero una società di capitale) promana da un atto di autonomia privata dei sottoscrittori il che stabilisce fra questi ultimi ed il "soggetto responsabile" un rapporto giuridico di natura privata che fa sorgere in capo a quest'ultimo precisi obblighi di comportamento e di risultato nei confronti dei singoli sottoscrittori e di questi nel loro insieme, con ogni responsabilità conseguente.

A conclusione di questi brevi cenni, ci sembra di potere affermare che la normativa su i "patti territoriali" ha configurato un: congegno negoziale che coinvolge e responsabilizza in diverso modo ciascuno dei sottoscrittori, compresi i beneficiari con il rispettivo patrimonio, in misura ben maggiore di quanto non appaia prima facie e di quanto non sia avvenuto in precedenza per altri strumenti di intervento per lo sviluppo: il che potrebbe costituire elemento che contribuisce a rafforzare la serietà degli intenti ed assicurare il successo dei patti.

Potrebbe dunque dirsi che lo Stato, apprestando questa disciplina legale, ha fatto la sua parte innovando, nel segno della corresponsabilizzazione diffusa, lo stesso spirito dei propri interventi agevolativi e che resta adesso affidato ai singoli sottoscrittori, pubblici e privati, vigilare perché i comportamenti di pochi non finiscano per determinare insuccessi e responsabilità a detrimento proprio e di tutti.